1. Il Consiglio dei Ministri ha approvato giovedì scorso all’unanimità gli emendamenti del Governo al disegno di legge recante “delega al Governo per l’efficienza del processo penale e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari pendenti presso le corti d’appello” (A.C. 2435), proposti dalla Ministra della Giustizia, Marta Cartabia. In attesa della pubblicazione del testo degli emendamenti, che sarà inviato al Parlamento per il successivo iter, se ne anticipano di seguito in forma sintetica i principali contenuti.
2. Preliminarmenteva ricordato che il d.d.l. A.C. 2435 è stato presentato il 13 marzo 2020 dall’allora Ministro della Giustizia Alfonso Bonafede. Il d.d.l. faceva seguito all’impegno di accompagnare al blocco della prescrizione del reato dopo il primo grado, realizzato con la l. 9 gennaio 2019, n. 3, una riforma del processo penale capace di assicurare la celere definizione dei procedimenti nei giudizi di impugnazione, privati del metronomo rappresentato dalla prescrizione del reato (la nostra Rivista ha pubblicato un commento al d.d.l., a firma di M. Gialuz e J. Della Torre). L’impegno, come si ricorderà, era stato accompagnato dalla scelta del Parlamento di differire al 1° gennaio 2020 l’entrata in vigore della riforma della prescrizione del reato. Note vicissitudini politiche e istituzionali hanno fatto sì che il d.d.l. 2435 – comprensivo di una proposta di correttivo della disciplina della prescrizione del reato (c.d. lodo Conte) – sia ancora, in prima lettura, all’esame della Camera dei Deputati, dove è ora atteso l’esame degli emendamenti, parlamentari e governativi, da parte della Commissione Giustizia. Si tratta di un disegno di legge-delega, da attuarsi nel termine di un anno, eccezion fatta per la riforma della prescrizione del reato, destinata invece a entrare in vigore subito dopo l’approvazione del disegno di legge.
Il contesto nel quale si inserisce il d.d.l. è peraltro nel frattempo ulteriormente mutato: non solo per il cambio del Governo e della maggioranza che lo sostiene, ma per l’approvazione del PNRR, che impone l’obiettivo della riduzione del 25% dei tempi del giudizio penale, anche e proprio nei giudizi di impugnazione, privati del metronomo-prescrizione (v., in questa Rivista, il testo dell’intervento della Ministra Cartabia in occasione della presentazione dei lavori della Commissione Lattanzi ai capigruppo nella Commissione Giustizia della Camera).
3. Veniamo ora agli emendamenti governativi, che presentiamo qui in forma sintetica, corredati dal numero dell’articolo del d.d.l. 2435 che si propone di modificare/sostituire o aggiungere. Per comodità di lettura, l’ordine di esposizione raggruppa le proposte per temi, senza seguire l’articolato del d.d.l. Tra parentesi vengono indicati i numeri degli articoli del d.d.l. Le proposte emendative sono state elaborate anche tenendo conto dei lavori della Commissione di studio (Pres. Lattanzi), incaricata dalla Ministra Cartabia, nonché delle interlocuzioni con le forze politiche.
4. Prescrizione del reato (art. 14). Viene confermata la regola – e la scelta di fondo – introdotta con la l. n. 3/2019, secondo la quale il corso della prescrizione del reato si blocca con la sentenza di primo grado, sia essa di assoluzione o di condanna. La disciplina, oggi contenuta nell’art. 159, co. 2 c.p. (del quale propone l’abrogazione) viene però riformulata e trasferita in un nuovo art. 161 bis c.p. (Cessazione del corso della prescrizione): “Il corso della prescrizione cessa definitivamente con la pronuncia della sentenza di primo grado”. La nuova collocazione topografica si spiega in ragione del fatto che non si tratta di un’ipotesi di sospensione del corso della prescrizione, bensì di una vera e propria cessazione definitiva (il dies ad quem).
Rispetto alla disciplina introdotta con la l. n. 3/2019, si esclude tuttavia che il decreto penale di condanna, emesso fuori dal contraddittorio delle parti, produca lo stesso effetto; conseguentemente si propone di reinserire il decreto penale di condanna tra gli atti interruttivi della prescrizione del reato, nell’art. 160, co. 1 c.p.
Si prevede poi espressamente che se la sentenza viene annullata, con regressione del procedimento al primo grado o ad una fase anteriore, la prescrizione riprende il suo corso dalla pronuncia definitiva di annullamento.
La riforma della disciplina della prescrizione del reato viene proposta – come già nel d.d.l. 2435 – in forma di disposizione immediatamente prescrittiva (non di criterio di delega).
5. Improcedibilità per superamento dei termini di durata dei giudizi di impugnazione (art. 14 bis). Per assicurare tempi certi e ragionevoli ai giudizi di impugnazione, si propone di introdurre nel codice di procedura penale, nella parte che disciplina le condizioni di procedibilità, un nuovo art. 344 bis c.p.p. (Improcedibilità per superamento dei termini di durata massima del procedimento penale). La proposta anche in questo caso mira a introdurre disposizioni immediatamente prescrittive.
Si prevede che la mancata definizione del giudizio di appello entro il termine di due anni, e del giudizio di cassazione entro il termine di un anno, costituiscano cause di improcedibilità dell’azione penale. Ciò significa che il giudice d’appello, o la Cassazione, accertato il superamento di detti termini, dovranno in riforma o previo annullamento della sentenza impugnata dichiarare di non doversi procedere. La sentenza di improcedibilità, una volta definitiva, travolge quindi la sentenza impugnata, sia essa di condanna o di assoluzione.
I termini di durata – corrispondenti a quelli di ragionevole durata previsti dalla legge Pinto per i rispettivi gradi di giudizio – decorrono dal novantesimo giorno successivo alla scadenza del termine per il deposito della sentenza previsto dall’art. 544 c.p.p., eventualmente prorogato ai sensi dell’art. 154 disp. att. c.p.p. La decorrenza dei termini di durata dei giudizi di impugnazione viene così fissata tra un minimo di tre mesi dopo la pronuncia della sentenza (in caso di motivazione contestuale) a un massimo di nove mesi (in caso di termine massimo per il deposito, pari a novanta giorni, che sia stato prorogato nella misura massima prevista dalla legge, pari sempre a novanta giorni).
I termini di durata dei giudizi di impugnazione possono essere prorogati per un periodo non superiore a un anno nel giudizio di appello e a sei mesi nel giudizio di legittimità. La proroga è disposta con ordinanza del giudice procedente, in presenza di due condizioni concorrenti:
a) che si tratti di procedimenti per i delitti di cui all’art. 407, co. 2, lett. a) c.p.p. o dei delitti di cui agli artt. 317, 318, 319, 319 bis, 319 ter, 319 quater, 320, 321, 322, 322 bis c.p.;
b) che si tratti di giudizi particolarmente complessi in ragione del numero delle parti o delle imputazioni o del numero o della complessità delle questioni di fatto o di diritto da trattare.
I termini di durata massima del processo sono sospesi, con effetto per tutti gli imputati, negli stessi casi in cui è prevista la sospensione della prescrizione del reato (art. 159, co. 1 c.p.). Inoltre, nel giudizio d’appello è prevista la sospensione per il tempo occorrente per la rinnovazione dell’istruttoria dibattimentale; in questo caso il periodo di sospensione tra un’udienza e l’altra non può comunque eccedere i sessanta giorni.
La declaratoria di improcedibilità non ha luogo quando l’imputato chiede la prosecuzione del processo.
In caso di annullamento della sentenza con rinvio al giudice competente per l’appello decorre un nuovo termine di due anni, prorogabile alle condizioni di cui si è detto e pur sempre soggetto a sospensione. ll termine di durata massima del giudizio di rinvio decorre dal novantesimo giorno successivo alla scadenza del termine per il deposito della sentenza da parte della Corte di cassazione (art. 617 c.p.p.).
La disciplina dell’improcedibilità per superamento dei termini di durata massima dei giudizi di impugnazione non si applica ai delitti puniti con l’ergastolo, anche come effetto dell’applicazione di circostanze aggravanti.
Viene infine proposta una modifica dell’art. 578 c.p.p.: in caso di condanna alle restituzioni o al risarcimento del danno in favore della parte civile, seguita da una declaratoria di improcedibilità, il giudice d’appello e la Corte di cassazione, nel dichiarare improcedibile l’azione penale per il superamento dei termini di durata massima del giudizio di impugnazione, rinviano per la prosecuzione al giudice civile competente per valore in grado d’appello, che decide valutando le prove acquisite nel processo penale.
Disciplina transitoria: le disposizioni in materia di improcedibilità per superamento dei termini di durata massima, secondo la proposta del Governo, si applicano solo nei procedimenti di impugnazione che hanno ad oggetto reati commessi a far data dal 1° gennaio 2020 (data di entrata in vigore della l. n. 3/2019, nella parte in cui ha comportato il blocco della prescrizione del reato nei giudizi di impugnazione). Se i relativi procedimenti sono già pervenuti al giudice d’appello o alla Corte di cassazione, i termini massimi di durata del processo decorrono dalla data di entrata in vigore della legge che introduce la nuova ipotesi di improcedibilità.
6. Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull’efficienza della giustizia penale, sulla ragionevole durata del procedimento e sulla statistica giudiziaria (art. 15 bis). Se ne propone l’istituzione con un’altra disposizione immediatamente prescrittiva.
7. Vittime di reato (artt. 9 bis e 14 bis). Si delega al Governo a definire la vittima del reato come la persona fisica che ha subito un danno, fisico, mentale o emotivo, o perdite economiche che sono state causate direttamente da un reato. La delega prevede che venga considerata vittima del reato anche il familiare di una persona la cui morte è stata causata da un reato e che ha subito un danno in conseguenza della morte di tale persona. Si propone inoltre di estendere la portata delle norme introdotte con la legge sul Codice rosso, in tema di violenza domestica e di genere (l. n. 69/2019) al tentato omicidio e, in genere, ai delitti commessi in forma tentata (es. violenza sessuale). Si tratta di modifiche imposte dall’esigenza di conformarsi al diritto UE.
8. Giustizia riparativa (art. 9 bis). Si prevede una delega al Governo per introdurre, nel rispetto della Direttiva 2012/29/UE che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e dei principi sanciti a livello internazionale, una disciplina organica della giustizia riparativa quanto a nozione, principali programmi, criteri di accesso, garanzie, persone legittimate a partecipare, modalità di svolgimento dei programmi e valutazione dei suoi esiti, nell’interesse della vittima e dell’autore del reato, nelle diverse fasi del procedimento penale. Tra gli aspetti oggetto della disciplina vi sono la formazione e l’accreditamento dei mediatori esperti in programmi di giustizia riparativa.
9. Digitalizzazione e processo penale telematico (art. 2 bis, 16 bis, 16 ter). Immediatamente prescrittive sono anche le disposizioni oggetto delle proposte emendative che prevedono l’introduzione di un Piano triennale per la transizione digitale dell’amministrazione della giustizia e un Comitato tecnico-scientifico per la digitalizzazione del processo. Oggetto di criteri di delega sono invece alcune disposizioni in materia di deposito degli atti e notificazioni.Le proposte mirano a rendere più efficiente e spedita la giustizia penale attraverso la digitalizzazione e le tecnologie informatiche. Si prevede tra l’altro che il deposito degli atti e le notificazioni possano essere effettuate per via telematica.
10. Videoregistrazioni e collegamento a distanza (art. 2 quater).Si delega il Governo a prevedere la possibilità della registrazione audiovisiva o dell’audioregistrazione per documentare l’interrogatorio o l’assunzione di informazioni, ovvero la testimonianza. Si delega inoltre il Governo a individuare i casi in cui, con il consenso delle parti, la partecipazione all’atto del procedimento o all’udienza possa avvenire a distanza o da remoto.
11. Indagini preliminari e udienza preliminare (art. 3).
a) Regola di giudizio per l’archiviazione. il p.m. deve chiedere l’archiviazione quando gli elementi acquisiti nelle indagini preliminari non consentono una ragionevole previsione di condanna
b) Termini di durata delle indagini. Vengono rimodulati: 6 mesi per le contravvenzioni, un anno per i delitti, un anno e mezzo per alcuni gravi delitti (art. 407, co. 2 c.p.p.). E’ prevista la possibilità di una proroga di sei mesi, giustificata dalla complessità delle indagini. In caso di superamento del termine massimo di durata delle indagini si prevede che il pm debba effettuare una discovery degli atti d’indagine, che vengono a conoscenza dell’indagato e della persona offesa, le quali possano chiedere al gip di intervenire per indurre il pm a prendere le sue determinazioni (archiviazione o esercizio dell’azione penale). Si introduce così un inedito controllo giurisdizionale sulla stasi del procedimento in fase d’indagine.
c) Criteri di priorità. Siprevede che gli uffici del pubblico ministero, per garantire l’efficace e uniforme esercizio dell’azione penale, nell’ambito dei criteri generali indicati con legge del Parlamento, individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica, al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre, tenendo conto anche del numero degli affari da trattare e dell’utilizzo efficiente delle risorse disponibili. La procedura di approvazione dei progetti organizzativi delle procure della Repubblica viene allineata a quella delle tabelle degli uffici giudicanti, prevedendo un intervento del CSM.
d) Effetti della iscrizione della notizia di reato. Si prevede che la mera iscrizione del nominativo della persona nel registro delle notizie di reato non possa determinare effetti pregiudizievoli sul piano civile e amministrativo.
e) Retrodatazione dell’iscrizione della notizia di reato. Si prevede cheil giudice, su richiesta motivata dell’interessato, accerti la tempestività dell’iscrizione nell’apposito registro della notizia di reato e del nome della persona alla quale lo stesso è attribuito e la retrodati nel caso di ingiustificato ed inequivocabile ritardo.
f) Udienza preliminare. Si propone di limitarne la previsione estendendo il catalogo dei reati con citazione diretta davanti al tribunale in composizione monocratica, individuandoli tra quelli puniti con pena della reclusione non superiore nel massimo a sei anni, anche se congiunta alla pena della multa, che non presentino rilevanti difficoltà di accertamento. Si modifica inoltre la regola di giudizio prevedendo che il giudice pronunci sentenza di non luogo a procedere quando gli elementi acquisiti non consentono unaragionevole previsione di condanna.
12. Perquisizioni (art. 11).Si delega il Governo a introdurre un inedito rimedio, affidato al giudice per le indagini preliminari, che consenta all’indagato o agli interessati di proporre opposizione avverso il decreto di perquisizione cui non consegua un provvedimento di sequestro.
13. Compiuta identificazione dell’indagato e dell’imputato (art. 14 bis).Alcune disposizioniimmediatamente prescrittive, imposte da esigenze di adeguamento al diritto UE, riguardanola compiuta identificazione dell’indagato e dell’imputato ai fini del casellario giudiziale (utilizzo di un codice identificativo sulla base delle impronte digitali).
14. Processo in assenza (art. 2 ter). Gli interventi, oggetto di criteri di delega, mirano ad adeguare la disciplina in materia al diritto UE. Si può procedere in assenza dell’imputato solo quando si ha la certezza che la mancata partecipazione al processo è volontaria. Si prevede che quando non si ha quella certezza il giudice pronunci sentenza inappellabile di non doversi procedere e che si dia corso alle ricerche dell’imputato. Se questi viene rintracciato, la sentenza di non luogo a procedere viene revocata e il giudice fissa una nuova udienza per la prosecuzione del processo. Il tempo trascorso per le ricerche dell’imputato assente non rileva ai fini della prescrizione del reato. Un’altra proposta riguarda le impugnazioni: il difensore dell’imputato assente potrà impugnare la sentenza solo se munito di specifico mandato rilasciato dopo la pronuncia della sentenza. Si assicura così la certezza della conoscenza della sentenza da parte dell’imputato e si evitano inutili processi, destinati alla rescissione del giudicato quando si accerti che in realtà l’imputato non era a conoscenza della sentenza.
15. Procedimenti speciali (art. 4).
a) Patteggiamento. Si delega il Governo a prevedere che, quando la pena detentiva da applicare supera due anni (c.d. patteggiamento allargato), l’accordo tra imputato e pubblico ministero possa estendersi alle pene accessorie e alla loro durata, nonché alla confisca facoltativa e alla determinazione del suo oggetto e ammontare. Si propone poi di ridurre gli effetti extra-penali della sentenza di patteggiamento, che non potrà avere efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare e in altri casi.
b) Giudizio abbreviato: si delega il Governo a modificare le condizioni per l’accoglimento della richiesta di giudizio abbreviato subordinata a un’integrazione probatoria (c.d. abbreviato condizionato), prevedendone l’ammissibilità solo se l’integrazione risulta necessaria ai fini della decisione e se il procedimento speciale produce un’economia processuale in rapporto ai tempi di svolgimento del giudizio dibattimentale. Si prevede inoltre che la pena inflitta sia ulteriormente ridotta di un sesto nel caso di mancata proposizione di impugnazione da parte dell’imputato, stabilendo che la riduzione sia applicata dal giudice dell’esecuzione.
16. Giudizio (mutamento del giudice o del collegio) (art. 4). Si prevede, attraverso un criterio di delega, che, nell’ipotesi di mutamento del giudice o di uno o più componenti del collegio, il giudice disponga, a richiesta di parte, la riassunzione della prova dichiarativa già assunta; tuttavia,quando la prova dichiarativa è stata verbalizzata tramite videoregistrazione, nel dibattimento svolto innanzi al giudice diverso o al collegio diversamente composto, nel contraddittorio con la persona nei cui confronti le dichiarazioni medesime saranno utilizzate, il giudice dispone la riassunzione della prova solo quando lo ritenga necessario sulla base di specifiche esigenze.
17. Udienza-filtro nei procedimenti davanti al tribunale in composizione monocratica (art. 6). Nei procedimenti a citazione diretta viene introdotta un’udienza predibattimentale in camera di consiglio, innanzi a un giudice diverso da quello davanti al quale, eventualmente, dovrà celebrarsi il dibattimento; la regola di giudizio, per proseguire, è sempre quella della ragionevole previsione di condanna, sulla base degli elementi acquisiti. L’intervento è oggetto di un criterio di delega.
18. Appello (art. 7).Si confermano, come previsto dal d.d.l. 2435 (con limitate modifiche): l’inappellabilità delle sentenze di proscioglimento e di non luogo a procedere relative a reati puniti con la sola pena pecuniaria o con pena alternativa; l’inappellabilità delle sentenze di condanna al lavoro di pubblica utilità (che presuppone il consenso del condannato). Si introduce la previsione dell’appello con rito camerale non partecipato salva richiesta dell’imputato o del suo difensore. Si recepisce un principio giurisprudenziale (SU Galtelli, 2017): inammissibilità dell’appello per aspecificità dei motivi. Si introduce, nel caso di appello contro una sentenza di proscioglimento, un limite alla rinnovazione dell’istruttoria dibattimentale (la condizione è che si tratti di prove dichiarative già assunte in primo grado). Non si prevedono: l’inappellabilità delle sentenze di condanna e di proscioglimento da parte del pm (proposta dalla Commissione Lattanzi); la composizione monocratica della corte d’appello nei procedimenti con citazione diretta (proposta dal d.d.l. 2435); l’appello a critica vincolata (proposto dalla Commissione Lattanzi). Tutti gli interventi sono oggetto di altrettanti criteri di delega.
19. Cassazione (art. 7). Udienza cartolare: si prevede che la trattazione dei ricorsi davanti alla Corte di cassazione avvenga con contraddittorio scritto senza l’intervento dei difensori, salva la richiesta delle parti di discussione orale in pubblica udienza o in camera di consiglio partecipata; si introduce una procedura senza formalità per dichiarare l’inammissibilità del ricorso o la sua manifesta fondatezza, consentendo l’opposizione, che non sospende tuttavia l’esecuzione della ordinanza di inammissibilità. Si prevede inoltre che il giudice chiamato a decidere una questione concernente la competenza per territorio, possa, anche su istanza di parte, rimettere la decisione alla Corte di cassazione, che provvede in camera di consiglio non partecipata. Se la Corte di cassazione dichiara l’incompetenza del giudice, ordina la trasmissione degli atti al giudice competente. Si introduce infine un mezzo di impugnazione straordinario davanti alla Corte di cassazione al fine di dare esecuzione alla sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo, proponibile dal soggetto che abbia presentato il ricorso. Tutti gli interventi sono oggetto di altrettanti criteri di delega.
20. Amministrazione dei beni in sequestro ed esecuzione della confisca (art. 7 bis). Si delega il Governo a prevedere che l’esecuzione della confisca per equivalente, quando non ha ad oggetto beni mobili o immobili già sottoposti a sequestro, avvenga con la modalità dell’esecuzione delle pene pecuniarie e che la vendita dei beni confiscati a qualsiasi titolo nel processo penale avvenga con le forme di cui agli articoli 534-bis e 591-bis del codice di procedura civile. Si delega il Governo a disciplinare l’amministrazione dei beni sottoposti a sequestro e dei beni confiscati in conformità alle previsioni di cui all’articolo 104-bis delle disposizioni di attuazione al codice di procedura penale.
21. Condizioni di procedibilità (art. 8).Si delega il Governo a prevedere il regime di procedibilità a querela per tutte le ipotesi di lesioni personali stradali di cui all’art. 590 bis, comma 1 c.p., nonché ad estendere la querela a specifici reati contro la persona e contro il patrimonio con pena non superiore nel minimo a due anni, salva la procedibilità d’ufficio se la vittima è incapace per età o infermità.
22. Pena pecuniaria (art. 9).Si delega il Governo a razionalizzare e semplificare il procedimento di esecuzione delle pene pecuniarie; a rivedere, secondo criteri di equità, efficienza ed effettività, i meccanismi e la procedura di conversione della pena pecuniaria in caso di mancato pagamento per insolvenza o insolvibilità del condannato; a prevedere procedure amministrative efficaci, che assicurino l’effettiva riscossione e conversione della pena pecuniaria in caso di mancato pagamento.
23. Pene sostitutive delle pene detentive brevi (art. 9 bis).Si delega il Governo a riformare la disciplina delle sanzioni sostitutive di cui alla l. n. 689/1981 applicabili dal giudice di cognizione, con sentenza di condanna o di patteggiamento, in luogo della pena detentiva. Si propone di modificare il catalogo e l’ambito di applicazione delle sanzioni, che vengono denominate “pene sostitutive”. Si aboliscono la semidetenzione e la libertà controllata. Si porta da sei mesi a un anno di pena inflitta il limite di pena detentiva sostituibile con la pena pecuniaria; si prevede che la pena fino a tre anni possa essere sostituita con il lavoro di pubblica utilità; si prevede che la pena fino a quattro anni possa essere sostituita con la semilibertà o con la detenzione domiciliare applicate a titolo di pene sostitutive dal giudice di cognizione. Le pene sostitutive non saranno sospendibili condizionalmente e potranno applicarsi solo quando favoriscano la rieducazione del condannato e non vi sia pericolo di recidiva.
24. Esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto (art. 9 bis).Si delega il Governo a intervenire sulla disciplina della causa di non punibilità di cui all’art. 131 bis c.p in tre direzioni: a) prevedere comelimite all’applicabilità dell’istituto,in luogo della pena detentiva non superiore nel massimo a cinque anni, la pena detentiva non superiore nel minimo a due anni, sola o congiunta a pena pecuniaria; b)ampliare conseguentemente, se ritenuto opportuno sulla base di evidenze empirico-criminologiche o per ragioni di coerenza sistematica, il novero delle esclusioni, cioè delle ipotesi in cui, ai sensi del secondo comma dell’articolo 131-bis del codice penale, l’offesa non può essere ritenuta di particolare tenuità; c) dare rilievo alla condotta susseguente al reato (es., alla riparazione del danno) ai fini della valutazione del carattere di particolare tenuità dell’offesa.
25. Sospensione del procedimento con messa alla prova dell’imputato (art. 9 bis). Si delega il Governo a estendere l’ambito di applicabilità dell’art. 168 bis c.p. a specifici reati, puniti con pena edittale detentiva non superiore nel massimo a sei anni, che si prestino a percorsi risocializzanti o riparatori, da parte dell’autore, compatibili con l’istituto. Si prevede inoltre che la richiesta di messa alla prova dell’imputato possa essere proposta anche dal pubblico ministero.
